完善住房保障制度必须立足国情
完善住房保障制度必须立足国情
文/刘琳
我国城镇住房制度改革以来，尤其是1998年以后，突出了住房市场化和住宅建设拉动内需的主线，而住房保障体系建设相对滞后，城镇住房保障政策没有达到预期的保障效果。主要表现是城镇住房保障对象不清晰，过度保障和保障不足并存，一方面，最低收入群体没有获得相应的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入阶层通过享受经济适用房政策得到了过度保障。2007年，住房问题得到了中央政府前所未有的高度重视，国务院印发实施《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。之后，中央政府先后出台了一系列与住房保障相关的制度规定。
住房问题是一个非常复杂的问题，完善我国的城镇住房保障体系绝不能脱离我国的基本国情。本文认为，完善住房保障体系必须考虑以下4项基本国情：
第一，不同于世界上任何一个国家，我国存在并还将长期存在城乡二元体制。
我国的城乡二元体制，使得农村和城市在户籍、行政、教育、环卫、规划、市政设施等管理制度方面存在明显的差异。例如，农村土地和城市土地的所有者并不相同，其所有权的体现也不相同。农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，农村建设用地只有转为国有土地才能进行合法流转，这决定了建在集体土地上的住房与建在国有土地上的住房有本质区别。例如，集体土地上的房屋可以随屋主的意愿“扩大”、“长高”、“变挤”，但国有土地上的建筑必须接受城市规划的管理。
城乡二元体制对完善我国城镇住房保障制度有重要影响。因为随着城镇化的快速发展，目前住在城镇范围内的居民并不都是当地城市户籍人口，城镇范围内的土地不完全是国有土地，城镇范围内的住房也不全是国有土地上的住房，农村人口、集体土地、集体土地上的住房与城市户籍人口、国有土地、国有土地上的住房同时存在于城镇范围，而农村和城市仍分属于两套管理体系。这使得设计我国城镇住房保障制度需要考虑的因素非常复杂，也决定了我国城镇住房保障制度绝不能够仅仅面对城市户籍人口和他们所住的房屋。
第二，我国正处于城镇化的快速发展时期，从农业国向工业国的转变过程还将持续若干年。
欧洲在过去的200余年间，北美在过去的100余年间，东亚在过去40至50余年间，已经完成了人口向城镇集中的过程，而我国的快速城镇化才进行了20年左右，城镇化率由1978年的17.9%提高到2006年的43.9%，城镇人口由1980年的1.9亿人增加到2006年的5.8亿人。大量农村剩余劳动力涌向城镇务工经商，目前在中国各类城市中的农民工总数超过1亿，而我国的城镇化率还将以每年增加1个百分点的速度至少提高15年。
除城镇化因素外，我国人口年龄结构在2020年前会一直处于人口红利期，大量青壮年人口的存在将导致我国人口总量不断增加，近年我国的人口自然增长率在6‰左右。
快速城镇化和人口红利意味着未来若干年我国城镇人口将会持续增加，与城镇住房保障相联系的低收入人口规模也会不断增加。因此，城镇住房保障制度的完善一定要满足这样一个历史进程，绝不能够仅仅面对静态的人口结构。
第三，在经历了大规模公房出售后，绝大部分城镇居民都是“有房产阶级”。
20年前，我国的老百姓几乎百分之百都是“无产者”，享受着以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。低租金福利制不能以租养房，加重了国家财政和企事业单位负担，不能实现住房建设的良性循环，无法从根本上解决城镇居民的住房问题，随着城市规模的发展和人口的增长，造成了我国城镇住房的严重短缺。20世纪90年代初，城镇住房制度改革正式开始，通过大量的公房出售和随后10年房地产市场的快速发展，目前我国绝大部分城镇居民都是“有房产阶级”。
当年的公房出售，并不是以收入为划分标准，各种企事业单位的职工都有权利以很低的成本价购买住房产权，所以目前我国各个收入阶层城镇居民的住房自有化率都不低。2005年，我国城镇户籍居民家庭拥有的自有住房中房改房占60.6%，最低收入户的住房自有化率也超过了70%。因此，城镇住房保障制度的建设必须要考虑居民家庭住房资产的价值，绝不能够仅仅依靠收入流量来界定住房保障对象。
第四，我国仍然是发展中国家。
改革开放以来，我国经济保持持续高速增长，绝大多数人实现了温饱有余。近20年来居民收入水平不断提高，但富者收入水平比穷者收入水平提高得更快，财富积累规模越来越大，整体上居民之间的收入差距不断扩大。初步估计，我国居民最高收入户与最低收入户的收入差距比由1985 年的2.92倍扩大到2005年的9.18倍。
经济总体水平仍然不高的条件下，居民收入差距的变化表现在住房上，是低收入阶层的住房面积和质量相对较差，住房改善的支付能力相对不足，特别是大城市的城市贫困在住房领域的体现非常突出。存在于我国居民之间的这种贫富差距，不会在短期内得到有效的改变。因此，尽快完善城镇住房保障制度是迫切的和必要的，但我国仍然是发展中国家，生产力水平仍然相对落后，城镇住房保障制度绝不能够走高福利的道路。（作者单位：国家发改委投资研究所）