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从长株潭城市群到长株潭都市圈——解读《长株潭都市圈发展规划》

文|周国华  湖南师范大学地理科学学院院长、教授、博士生导师    李秋泓  湖南师范大学研究生

导读

长株潭都市圈将凭借良好区位和经济实力、制造业、交通基础设施和创新能力等方面的独特优势,推进都市圈空间结构、市场开放、生态建设及公共服务一体化,在长江中游城市群高质量发展中发挥重要支撑作用,为中部崛起做出更大贡献

   《长株潭都市圈发展规划》出台的背景

长株潭都市圈在长江中游城市群的地位和作用

长株潭都市圈与长株潭城市群的异同

《长株潭都市圈发展规划》实施中需要注意的几个重要问题

 


近年来,都市圈逐渐成为我国经济社会发展的新热点,在国家战略的政策地位不断提升,已成为我国区域高质量发展的重要载体和促进城市群发展的有效手段。2022年2月24日,国家发改委发布《国家发展改革委关于同意长株潭都市圈发展规划的复函》,正式批复《长株潭都市圈发展规划》。2022年3月22日,湖南省人民政府印发《长株潭都市圈发展规划》。赋予了长株潭都市圈政策属性和相应政策支持权利。作为继南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈以后国家发改委批复的第4个、中部地区第1个都市圈规划,体现了长株潭都市圈这一“稀缺的城市综合体”的天然优势和战略基础,也为区域发展提出了新的要求。


⬆ 2022年6月8日,建设中的长沙暮坪湘江特大桥,该桥建成后将完善长沙市南部交通路网格局,对于促进长株潭都市圈核心区的发展具有重要作用(新华社记者 陈泽国摄)

 

《长株潭都市圈发展规划》出台的背景

对于“都市圈”的概念,学界尚未有完全统一的定义,但已形成基本认同,即都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。杨开忠学者认为,都市圈是新时代中国城镇化的重要模式,都市圈的兴起并逐渐成为城市化和城市发展的基本形态是城市化进入中期以后的客观规律。2019年,国家出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,针对都市圈建设存在的问题,提出加快培育发展现代化都市圈,为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。促进都市圈的高质量可持续发展,成为我国推进新型城镇化的重大任务。

当前世界新一轮科技革命和产业变革同我国经济优化升级交汇融合、国内国际环境深刻变化、不确定性因素增多,我国也相应提出“双循环”新发展格局,对经济社会发展战略做出重大调整。这既为长株潭都市圈加快产业转型升级、提升产业竞争能力提供了有利的外部环境,也为都市圈解决自身问题、服务与融入新发展格局发展提出挑战。

长株潭都市圈位于长江经济带和京广经济带的交汇节点,具有连南接北、贯通东西的重要地理区位。长株潭城市群历经多年一体化发展,其经济实力、创新能力和发展特色显著增强,已具备在更高起点上推动高质量同城化发展、培育形成现代化都市圈的良好基础。2021年3月,“十四五”规划《纲要》明确提出推动长江中游城市群协同发展,加快长株潭等都市圈建设。2021年4月,党中央、国务院关于推动中部地区高质量发展的意见提出,支持长株潭等都市圈建设。2022年1月30日,国家发展改革委正式复函同意《长株潭都市圈规划》。《长株潭都市圈发展规划》的出台,对于全面落实“三高四新”战略定位和使命任务,对于进一步提高长株潭同城化发展水平,提升对长江中游城市群的支撑能力,更好助推长江经济带和中部地区高质量发展具有重要意义。

 

长株潭都市圈在长江中游城市群的地位和作用 

国家“十四五”规划《纲要》提出“推动长江中游城市群协同发展,加快武汉、长株潭都市圈建设,打造全国重要增长极”。与《长株潭都市圈发展规划》同一天批复的《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》对长株潭都市圈在长江中游城市群中应发挥的作用做了较为详细的说明。《长株潭都市圈发展规划》的指导思想中也明确提出要“提升对长江中游城市群的支撑能力,更好助推长江经济带和中部地区高质量发展”。

结合《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》和《长株潭都市圈发展规划》的内涵来看,长株潭都市圈是长江中游城市群的主要都市圈之一,其与武汉都市圈、南昌都市圈及其他城市圈在空间、功能上实现耦合构成了长江中游城市群。都市圈之间首先通过交通、能源等基础设施在空间范围上相连,构成城市群的空间范围;再者通过建设具有全国竞争力的先进制造业集群,促进要素的优化配置和区域产业分工、协同创新体系的初步建成,从而实现长江中游城市群各都市圈功能上的耦合。

《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提出强化都市圈带动作用,优化城市群空间格局,以科学分工、协同发展为导向,构建“三核三圈三带多节点”的空间格局。长株潭都市圈作为“三圈”之一,将对提升长江中游城市群的支撑能力、助推长江经济带和中部地区高质量发展发挥重要作用。具体而言,空间上,依托京广通道,长株潭都市圈与武汉都市圈形成协同发展,提升咸宁、岳阳等要素集聚能力;依托沪昆通道,长株潭都市圈与南昌都市圈形成联动发展,突出娄底与萍乡、宜春、新余、鹰潭、上饶等地优势特色。产业上,长株潭都市圈将与武汉、南昌都市圈联手打造先进制造业集群,增强协同创新能力,推进产业基础高级化和产业链现代化,着力培育以工程机械、轨道交通、航空航天为主的世界级高端装备智能制造产业集群。科技创新上,长株潭都市圈将参与构建科技创新共同体,建设重大科技基础设施、重点实验室和重大科技创新平台等科技创新重点工程,提升区域创新能力。

《长株潭都市圈发展规划》主要从加强长株潭都市圈内部联系和拓展跨区域合作对接长江中游城市群“十四五”规划实施。规划中提出 “构建轴带带动”的都市圈空间结构,即“中部(京广)发展带”、“北部(渝长厦)发展带”和南部(沪昆)三条经济辐射带;在基础设施互联互通方面,规划提出“着力建设全国性综合交通物流枢纽”,强调基础设施的对外连通能力,在综合交通网络、能源保障等方面实现与城市群其他区域的合作;在产业体系方面,规划提出“壮大先进制造产业集群”,产业门类上体现与武汉、南昌都市圈错位协同和发展。《长株潭都市圈发展规划》在都市圈空间结构、基础设施建设以及产业发展等方面与《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》提出的“发挥三圈带动和三大通道联结作用”、“健全基础设施网络”及“促进优势产业集群发展”的内涵保持了高度一致。

从数据上看,长江中游城市群2020年地方生产总值达到约9万亿元,其中第二产业增加值约3.8万亿元,人口超过1.3亿人;2020年,长株潭都市圈GDP达1.6万亿元,第二产业增加值达8千亿元,人口约1442万人,分别约占长江中游城市群的17%、21%和11%,经济体量和第二产业在城市群中都占有相当优势。从各都市圈核心城市的数据对比来看,长沙市2020年的GDP和第二产业增加值低于武汉市,分别约为武汉市的77%和85%;但明显高于南昌市,分别约为南昌市的211%和177%。在长江中游城市群协同发展和长株潭都市圈同城化的机制下,毗邻中小城市将进一步融入到长沙市引领的都市圈发展进程之中,促进缩小城市群内部的发展差异。

总体来看,长株潭都市圈将凭借自身良好区位和经济实力、制造业、交通基础设施和创新能力等方面的独特优势,推进都市圈空间结构、市场开放、生态建设及公共服务一体化,促进区域空间和功能联系,在长江中游城市群高质量发展中发挥重要支撑作用,为中部崛起做出更大贡献。

 

长株潭都市圈与长株潭城市群的异同 

1.长株潭都市圈与长株潭城市群的差异
空间范围上,长株潭都市圈范围包括长沙市全域、株洲市中心城区及醴陵市、湘潭市中心城区及韶山市和湘潭县,面积1.89万平方公里;而长株潭城市群是长江中下游重要的城市集群之一,是长江中游城市群的二级城市群,核心城市包括长沙、株洲、湘潭,外围拓展至岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳五个地市市域范围;在《长株潭区域一体化发展规划纲要》中包括长株潭三市。长株潭都市圈是长株潭城市群内部次一级的空间层次,长株潭城市群是由长株潭都市圈及其他城市圈通过空间联系构成的空间尺度更大的空间范围。

内部联系上,长株潭都市圈强调三市同城化发展,实施 “十同”行动,最终形成全面的同城化发展格局。而长株潭城市群政策上强调一体化发展,实施规划同图、设施同网、三市同城行动,同城范围为三市中心区。同城化和一体化体现出都市圈和城市群两种不同尺度下政策手段的差异性,同城化更注重公共服务水平提高和均衡化、要素资源的流动性及其管理制度的统一和内部联系的时效性。相应的,长株潭都市圈是长株潭城市群内部联系更紧密的区域,一般来说一个城市群内部的都市圈内部联系要强于都市圈、城市圈之间的联系。这种联系的强度使得长株潭都市圈打破了城市行政边界,建立起相邻城市建成区实体空间互动的、同城化发展的城市化区域。

承载功能上,长株潭都市圈建设是要促进都市圈内同城化高质量发展,进一步促进各类要素高效集聚、优化区域经济布局,具有比城市群更紧密的分工、更高的经济效率并参与更高层次的竞争与合作,从而打造为全国重要增长极、发挥对建设社会主义现代化新湖南的核心支撑和提升对长江中游城市群的支撑能力。长株潭城市群是湖南区域经济的引擎并更多作为区域政策实施的对象,政策目标聚焦于区域一体化发展和区域协调发展。

发展动力上,长株潭都市圈的形成主要受市场配置的影响,其范围则受到核心城市辐射能力、交通通达性、城镇化水平、自然环境等因素的影响,随着这些因素的改变,都市圈的范围也会随之发生变化。长株潭城市群的政策属性明显,由中央和地方政府推动形成,城市群范围也存在扩容特性,范围扩大虽然会考虑社会经济等市场因素但主要还是为了满足中央与地方政策实施的需要。

2.长株潭都市圈与长株潭城市群的共性
长株潭都市圈与长株潭城市群都属于湖南省乃至中国较为发达的区域,都市圈和城市群均以长沙市为核心城市,核心城市与空间范围内的其他区域存在密切的市场和产业联系。发展都市圈或城市群都首先需要壮大其核心城市,在《长株潭都市圈发展规划》中提出“强化长沙市龙头带动作用”和《长株潭区域一体化发展规划纲要》中的基本原则保持一致。

长株潭都市圈与长株潭城市群在空间、联系和功能等方面虽然属于不同层次,但在空间上包含了城市群核心城市的大部分土地、人口和经济总量,约为长株潭城市群土地面积的67%、2020年人口的86%和GDP的92%,是长株潭城市群人口和经济高密度的区域。一个城市群应当至少包括一个都市圈,同时应存在具有空间联系的其它城市圈。从这个意义来看,目前《长株潭都市圈发展规划》所划定的长株潭都市圈范围包括了湘潭市和株洲市城区,长株潭都市圈和长株潭城市群在在理论空间范围上存在重叠。

城市群和都市圈都是新型城镇化的重要载体。《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出要增强中心城市对周边地区辐射带动能力,培育发展现代化都市圈,增强城市群人口经济承载能力,形成都市圈引领城市群、城市群带动区域高质量发展的空间动力系统。在《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中进一步提出健全城市群一体化发展机制和培育发展现代化都市圈;农业转移人口市民化依然是新型城镇化首要任务。在长株潭城市群一体化和都市圈同城化过程中,促进区域内公共服务均等化便利化、公共服务资源共享以及户籍制度在内的统一的基本公共服务制度建设均是其促进新型城镇化的重要内容。

长株潭都市圈和城市群工作机制和责任分工相通。长株潭都市圈和城市群发展在工作机制上,依托长株潭一体化发展领导小组;责任分工上,充分发挥三市联席会议机制作用,长沙市、株洲市、湘潭市作为责任主体。

 

《长株潭都市圈发展规划》实施中需要注意的几个重要问题 

1.“强省会”与核心城市建设
实施“强省会”战略是增强长株潭都市圈中心城市辐射带动能力的客观要求,都市圈竞争力和辐射力主要取决于中心城市强弱,长株潭都市圈的发展和核心城市的建设应该结合。长株潭都市圈周边都市圈的直辖市、副省级城市等中心城市竞争力较强,容易对长株潭都市圈产生虹吸效应。中心城市长沙人口虽然突破千万,迈进超大城市行列,但根据七普数据在全国27个省会城市首位度榜单中仅排名第20位,长沙城区人口集聚力仍有待加强。“强省会”需要长沙继续做强制造业的优势产业、交通枢纽的优势区位以及发挥好凭借好科技创新、文化创意、都市圈支撑作用等独特优势,实现省会核心功能的提升。增强中心城市一方面将发挥好长沙市的带动作用,都市圈的辐射范围和本地人口规模、城市连接的基础设施密切相关,另一方面将继续增强长沙与毗邻区域的跨区域合作的层次和规模。

2.要素市场一体化建设
在各城市自生利益、政府绩效考核等因素驱使下,地方保护主义、产业同质化市场、分割比较优势弱等问题依旧存在,制约着都市圈整体利益和发展效果的达成,需要促进圈内协调机制与统一大市场建设。加强三市协调机制,需要强化长株潭一体化发展领导小组的统筹指导,共同协调都市圈融合发展的重大问题,将都市圈建设与区域合作机制的建设、规划编制、产业和功能分工相结合。需要一体化优化都市圈发展布局,推动长沙市中心城区瘦身健体、强化省会功能,适当降低中心城区开发强度和人口密度,提升株洲市、湘潭市发展品质,通过长沙城市一般性功能疏解进一步加强三市相关对接合作机制和产业分工体系的建设。

针对市场分割问题,都市圈规划中提出促进“六个一体化”和“十同”行动是建立统一大市场的正确方向。长株潭都市圈由长沙、株洲和湘潭三市跨越城市行政边界形成,需要正确处理行政区划对都市圈发展的影响,克服行政区划职能管理模式在地方封锁、市场分割、地方保护等方面的不利影响。推动长株潭都市圈内甚至圈外其它地区户籍准入条件和专业技术人才资格互认、在都市圈范围内统筹配置各类用地、建立长株潭科技共享和技术交易平台、实现金融服务和监管的同城化、实行统一的市场准入标准和竞争制度等,加快实现都市圈内统一并公平竞争的人力资源、土地、技术、资本市场,同时为国内统一大市场的建立作出贡献。

3.绿心保护与生态共育
快速城镇化导致国土空间开发和利用格局产生巨大变化,城镇建设空间快速扩张导致自然生态空间的持续萎缩,从而导致城市群和都市圈生态功能退化。都市圈的建设要在自然生态系统大背景下思考,在共同的生态环境基础上统筹产业发展,挖掘发展潜力。长株潭城市群生态绿心是目前国内唯一一个大型城市群绿心,也是《长株潭都市圈发展规划》中生态环境保护部分的重要内容。绿心位于长株潭都市圈中心区域,对都市圈生态功能的维持和生活品质的提升发挥重要作用,同时也存在三市城乡建设蚕食的危险。

对此,都市圈绿心中央公园的打造首先要保证生态空间和功能得到维持和修复,同时要通过生态服务产业、教育资源、科研机构及人才等环境友好型要素向绿心集聚,配合都市圈一体化的交通网络建设、相应规划的编制实施以及政府、企业、居民在内的利益主体矛盾的协调,树立“未来乡村”与“多功能绿心”两大创新规划理念,最终实现绿心可持续发展、存量土地资源合理利用、多方利益主体的共赢以及长株潭都市圈生态服务功能的提升。

4.地方品质与美好生活都市圈
要在更高起点上培育形成现代化都市圈、提升对长江中游城市群的支撑能力,增强区域内创新活动的集聚至关重要,掌握知识、技术的人才又是创新活动的核心。因此增强满足人才需求、具有创新竞争优势的地方品质是实现都市圈高质量发展的必然要求。提升长株潭都市圈地方品质既要通过区域内消费环境、交往环境、生态环境和交通基础设施等实体环境的提高,也要处理好区域内部地方品质要素的合理布局。中心城区过高的人口密度、不合理的设施配置以及分割、低效的交通设施都将降低区域整体地方品质的提升。在空间上合理组织地方性不可贸易品的布局、统筹城乡优势,促进都市圈住房、教育、医疗、文化设施在内的公共服务平等共享,建立起都市圈内接轨衔接并与当地经济发展水平相适应的社会保障制度,划定建设好设施完备、生活便利、以人为中心的城市与乡村生活圈,将有利于将长株潭都市圈变为一个宜居宜业宜游的、对人才充满吸引力的美好生活都市圈。

5. 组织架构与制度保障
规划的生命在于实施。各地政府、职能部门“各自为战”欠缺对规划工作主线的清晰、统一的认识是过去长株潭推进一体化中存在的客观问题。产业结构同质、缺乏城市间合作缺乏等现实问题暴露出行政区划为单元的管理体制在跨区域规划实施中面临的不足。

组织上,需要引入省级层面的高位领导协调机制,进一步强化长株潭一体化发展领导小组的统筹指导,提高协调解决重大问题的能力。分工上,以长沙市、株洲市和湘潭市三市为责任主体,完善三市联席会议制度和工作联络制度,减少城市间同质竞争甚至恶性竞争。支撑上,把项目作为推进规划任务落实的载体,建立都市圈重点项目清单,建立三市重大项目对接机制。监督上,将都市圈建设纳入绩效评估,加强规划实施的跟踪分析,完善公众参与机制,切实提高规划的严肃性和执行力。