兼顾圈内圈外平衡发展的广州都市圈

2020年，《广东省开发区总体发展规划（2020—2035年）》明确提出了广州都市圈；2021年，《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要优化“一群五圈”①城镇空间格局；2022年，广东省自然资源厅发布的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》围绕五大都市圈，提出了生态系统与农业空间、交通系统、公服设施、产业四个领域的协调指引。在广东全力推动建设世界一流都市圈的背景下，广州都市圈高质量发展的现实基础如何？未来应该如何发展？本文将围绕这些问题进行分析。

对于广州都市圈的范围，本文以黄艳和安树伟（2021）的识别结果为准，核心城市为广州，辐射半径达200km，空间范围包括广州、佛山、东莞、肇庆、清远、江门、中山、云浮和珠海共9个地级市，47个县级行政区，其中除清远、云浮外均属于珠三角城市群，属于成熟期都市圈。2021年，广州都市圈土地面积68418.4平方公里，地区生产总值68089.47亿元，常住人口6123.45万人，以占广东38.1%的土地、承载了48.28%的人口、创造了54.75%的GDP。

广州都市圈高质量发展的现实基础

高质量发展覆盖了经济发展、生态环境、社会事业等各个方面，贯穿了生产、流通、分配和销售等社会再生产的全过程，其内涵具有多维性、系统性、动态性和长期性（安树伟等，2020）。下文从经济、社会和生态三个方面分析广州都市圈高质量发展的现实基础。

（一）经济实力不断增强，城镇化水平不断提高
2010～2021年，广州都市圈GDP从27499.4亿元增加至68089.5亿元，人均GDP从58190.5元增加至111194.6元，年均增长率分别为7.72%和5.21%（按可比价格计算）。但是，广州都市圈在广东的经济地位总体上有所下降，2010～2018年，广州都市圈GDP占广东的比重从59.9%下降至53.6%，之后略有上升，2021年为54.7%（图1）。广州都市圈城镇化水平不断提升，2000～2021年，常住人口城镇化率从61.8%增加至81.6%，高于全国和广东平均水平。其中，除江门、清远、肇庆和云浮外，其余地级市的城镇化率均高于广东平均水平（图2）。

（二）产业结构持续优化，产业分工趋于明确
2010～2021年，广州都市圈产业结构不断优化，三次产业的结构从3.2∶48.9∶47.9调整为2.9∶41.3∶55.8。广东是工业大省，工业增加值占全国的比重约为12%。2011～2021年，广州都市圈的规模以上工业总产值占广东的比重为57.62%，与2011年相比下降了2.6个百分点，但在广东仍有举足轻重的地位。制造业是工业的核心，通过对比2011年和2021年广州都市圈制造业分布情况可知：第一，从广州都市圈整体来看，制造业由劳动密集型和资本密集型转向技术密集型，由低附加值转向高附加值；第二，分城市看，广州、珠海、东莞和中山以技术密集型制造业为主，江门、肇庆、云浮、清远和佛山以劳动密集型制造业为主（表1）。

（三）空间呈现出明显的“核心-外围”的网络结构
从经济集聚结构来看，结合2010年和2021年夜间灯光数据可知，广州都市圈的空间结构分为明显的核心区和外围区，其中核心区包括广州、佛山、东莞、中山和珠海，其余城市为外围区（图3）。从城市规模等级结构来看，广州都市圈内17个县级及以上城市中，超大城市有广州1个、特大城市有东莞1个、Ⅱ型大城市4个、中等城市2个、Ⅰ型小城市3个、Ⅱ型小城市6个，但是缺乏Ⅰ型大城市，广州和东莞集中了都市圈68.7%的城区常住人口。从网络结构看，基于引力模型衡量的经济联系强度和铁路列车频次衡量的交通联系度可知，2010～2021年，广州都市圈的网络联系不断密切，且层级结构较为明显。2021年，广州与佛山之间的经济联系最强，其次是广州和东莞，二者远高于其他城市之间联系（图4）。

（四）科技创新能力较强
广东的综合科技创新水平位居全国各省份第四位，是我国的创新领先地区（中国科学技术发展战略研究院，2022）。总的来说，广东都市圈科技创新投入、产出和平台数约占广东的一半以上。2021年，从创新投入看，广州都市圈R&D活动人员和经费占广东的比重均为50%，东莞的研发强度高于广东平均水平；从创新产出看，专利授权数和技术合同交易额占广东的比重分别为55.9%和50.2%；从创新平台看，广州都市圈的实验室个数和高新技术企业数占广东的比重分别为73.7%和56.8%（表2）。

（五）城乡差距和地区差距持续缩小
缩小城乡差距和地区差距是通往共同富裕的重要内容之一。从城乡收入差距看，2014～2021年，广州都市圈各城市城乡居民人均可支配收入之比总体上呈下降趋势，且均低于广东（图5）。从地区差距看，2010～2021年，广州都市圈人均GDP（按可比价格计算）的最大值与最小值之比、变异系数分别从5.13、0.46下降至3.41、0.38，区域协调性不断增强（图6）。

广州都市圈高质量发展的瓶颈  

2010年以来，广州都市圈在取得一定成效的同时，也出现了总体发展水平仍有提升空间，一体化体制机制尚未完善，产业链和供应链存在薄弱环节，环境质量有待提升等问题。

（一）总体发展水平仍有提升空间
根据黄艳和安树伟（2020）的研究，从都市圈核心城市看，广州城市能级低于上海和深圳，仍处于能级提升加速期。根据张震和覃成林（2021）对粤港澳大湾区各城市的经济高质量发展水平的测度可知，深圳处于高质量发展水平较高型，而广州属于中等型。从全国都市圈看，广州都市圈综合发展水平亦低于上海都市圈。此外，2021年，广州、佛山、东莞、中山和珠海的夜间灯光已基本连接成面，但外围区城市之间联系仍较弱，从城镇规模等级体系看，都市圈也缺乏Ⅰ型大城市。

（二）区域一体化体制机制尚未完善
当前，广州都市圈多出现在着眼于广东省域发展的规划与政策文件中，且多关注广州都市圈的范围和建设重点，并没有专门谈及广州都市圈一体化建设的体制机制问题。2022年，《广佛全域同城化“十四五”发展规划》《广清一体化“十四五”发展规划》的出台，标志着广州都市圈城际联动发展受到重视。实际上，广佛高质量发展融合试验区目前仍然没有上升到省级层面。随着广州都市圈各城市之间合作领域的不断拓展和深化，亟需打破行政体制障碍，探索建立更加常态化和更具有约束力的工作推进机制，包括建立多层次政府统筹协调机制、规则统一的制度体系、促进要素市场一体化、多层次多领域合作机制、区域利益协调机制等，通过制定利益协调和互动合作框架，把利益协调机制内化到政府的结构和功能之中，推进都市圈实现更高水平的一体化。

（三）创新链、产业链、供应链存在薄弱环节
都市圈核心城市广州是国家科技创新中心，但通过对比广州、北京、上海、深圳四地的创新指标，广州综合创新水平与北京、上海、深圳仍有一定差距（表3），且现有的创新资源优势并未完全转化成技术和产业发展优势。从都市圈各城市视角来看，广州新兴产业尚未形成支柱，新旧动能转化接续面临压力，缺乏支撑全球产业链供应链的总部企业和头部企业，产业链供应链稳定性和竞争力亟待增强。东莞、佛山、珠海、中山等其他城市面临产业尚未形成梯次发展结构、现代化水平不高的问题。从都市圈整体来看，广州都市圈各城市产业布局存在同质竞争。在各市的“十四五”规划中，广州、佛山和东莞均将新一代信息技术作为重点培育产业，所有城市均提出发展生物医药等产业（表4），高度重合的产业布局使城市在资源和要素方面竞争激烈。

（四）环境质量仍有提升空间
绿色发展是高质量发展的必然要求。在节能减排的背景下，广州都市圈的绿色生产水平不断提高，但环境质量总体上仍有改善空间。在空气环境质量方面，广州都市圈PM2.5年平均浓度均已达到国家二级标准（35μg/m3），除珠海和云浮外，其余城市空气质量指数（AQI）达标率均低于广东平均水平，在全省21个地级市排名中位于下游；在水环境方面，除了东莞和佛山外，其余城市水环境质量在全省排名中处于中上游；在城市环境方面，除广州、肇庆和云浮外，其余城市的人均公园绿地面积均不及全省平均水平（表4）。实际上，目前广东整体也处于一个生态环境提升期，把生态文明建设融入经济社会发展各方面也是广州都市圈高质量发展需要重视的。

促进广州都市圈高质量发展的重点 

聚焦广州都市圈内部，要推进都市圈一体化建设，优化区域布局，实现更高水平的产业发展；着眼于广州都市圈外，要推动广深都市圈耦合互动，融入国内国际双循环。

（一）形成“一核一区多节点”的空间结构，优化区域生产力布局
未来，应深入实施以功能区为引领的区域协调发展战略，构筑高质量的“一核两区多节点”的区域发展格局，推动形成优势互补、高质量发展的生产力布局。其中，“一核”指广州。主要承担行政管理、科技创新、总部经济、金融商务、文化交往、现代物流等职能，要持续增强广州的能级，积极融入国内国际双循环，增强对周边区域的辐射带动能力，将其打造为粤港澳大湾区的战略性节点城市。

“两区”指核心区和外围区。其中，核心区包括佛山、东莞、中山和珠海，外围区包括清远、肇庆、云浮和江门。核心区的发展重点是建成高端产业集聚发展地，与广州产业发展形成合理的功能分工格局。具体来看，应加快建设广佛高质量发展融合试验区，东莞要全力打造以科技创新为引领的先进制造之都，珠海、中山是要规划建设高端产业集聚发展区，做强先进装备制造业等主导产业，进一步提高产业发展水平，珠海还应依托口岸城市优势，打造粤港澳深度合作新支点。外围区应打造核心区产业外溢的承载地。江门、肇庆、清远和云浮应依托新区和各类开发区，积极承接核心区向外转移的产业，强化城市发展能力。其中，清远、云浮位于北部生态发展区，是广东重要的生态屏障，还应更加注重绿色产业发展。

“多节点”指在上述的核心节点基础上，壮大县级市和特色县等，如四会、开平、英德、罗定、恩平，依托交通网络，多节点城市之间形成网络化的金字塔城镇体系。

（二）深化区域联动发展，构建都市圈一体化发展新格局
未来广州都市圈高质量发展必须加强城市联动发展，形成高质量的一体化发展格局。提高都市圈一体化水平，形成以广州为核心，各城市间产业、人口、服务相互联系、功能互补和协调发展的区域经济合作体系，推动都市圈一体化从县域一体化到市域一体化，再到跨区域一体化迈进。具体来讲，一是要促进城乡联动，通过城乡开放和融合，推动形成共建共享共荣的城乡生命共同体（魏后凯，2020）。二是要促进城市之间经济一体化，包括市场一体化、产业分工协作、基本公共服务共建共享、基础设施一体化、环保联防联控、政策一体化等“六个一体化”。

（三）创新驱动产业链升级，共筑高质量的协同互补产业体系
广州都市圈高质量发展必须对标全球主要科学中心和创新高地，坚持创新引领，以创新驱动产业高端化发展。一是要提高产业基础能力，广州、佛山和东莞等地依托众多创新平台，要不断掌握产业基础关键核心技术和产业基础数据，实现从无到有的突破。二是推动产业链创新链深度融合，围绕产业链布局创新链，推动传统产业高端化智能化发展，巩固提升新一代电子信息等战略性支柱产业，加快培育战略性新兴产业，前瞻布局未来产业。三是加快数字经济发展，推动数字经济和实体经济深度融合，促进数字产业化。

（四）推动广州都市圈、深圳都市圈耦合互动，共促粤港澳大湾区建设
广州都市圈和深圳都市圈是粤港澳大湾区的两大都市圈，且二者均属于成熟型都市圈，东莞处于广州和深圳的共同辐射范围内。广州都市圈和深圳都市圈是我国改革开放的先行区，在进一步扩大国内和国际市场联动循环中发挥着重要的节点作用。未来，广州都市圈高质量发展不能局限于都市圈内，更要着眼于都市圈外，广深“双城”联动是珠三角国家增长极空间结构演进的必然趋势（覃成林，2021）。通过与深圳都市圈功能融合，完善战略合作机制，共建要素市场化配置高地，“双圈”引领珠三角建设世界级城市群，携手港澳打造国际一流湾区。

（五）聚焦高水平对外开放，全面融入国内国际双循环
在实施以国内循环为主、国际国内相互促进的双循环新发展格局的背景下，广州都市圈在进一步扩大国内和国际市场联动循环中发挥着重要的节点作用，这就要求都市圈需深入实施更深层次的对外开放。一是依托中国（广东）自由贸易试验区建设，更深度融入全球经济。二要深入推进广州都市圈与“一带一路”沿线国家合作，推动在基础设施、国际产能、科教人文等领域务实合作，促进共同发展。三是要积极与粤港澳大湾区等国家区域重大战略进一步融合发展，以全球思维布局产业，形成国内联通国际的市场节点、产业节点和人才节点。

广州都市圈高质量发展的对策 

（一）尽快启动广州都市圈发展规划编制工作
加快粤港澳大湾区形成以广州都市圈为主要形态的增长动力源，对于全国区域多极增长网络化的格局尤为重要。基于目前广州都市圈仍未出台总体规划，且都市圈范围也处在变化之中，加快启动编制广州都市圈发展规划显得十分必要。都市圈规划编制应结合都市圈各城市的发展实际及其所处的地位，形成整体空间布局规划和有针对性的发展规划（孙久文，高宇杰，2021）。此外，还应与城市群规划、各城市发展发展规划有机衔接，确保同向发力、重点突出、可操作性强，具体来说应明确其空间范围、总体要求、空间布局与城市定位、基础设施、产业发展、生态保护、体制创新和保障措施等（肖金成等，2019）。

（二）持续提高核心城市发展能级
核心城市应具有强有力的经济辐射与区域发展带动能力。目前，广州仍处于能级提升加速期。对标上海，在经济实力、创新水平、社会治理等方面仍存在一定差距。提高广州城市能级，一要建设科技创新强市，依托中新广州知识城、广州科学城和南沙科学城等平台，面向全球引才聚才，激发企业技术创新活力，加快建成粤港澳大湾区国家技术创新中心。在此基础上，创新链赋能产业链，加快科技成果转化，使其产业处于全球价值链的中高端地位。二是提升超大城市治理能力，这是社会转型加快的必然要求。以全域治理的理念，以城市精细化治理为重点，多元治理手段为保障，提高城市治理能力和治理水平。

（三）多维度助力都市圈一体化
在基础设施方面，推动都市圈内干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”，完善广州至珠海（澳门）高铁。产业协作方面，依托合作平台推进分工协作，深入推进广佛的高质量发展融合试验区、国家城乡融合发展试验区广清结合片区、广清经济特别合作区。此外，还应搭建其他城市之间的合作区，推动区域联动发展。公共服务一体化方面，广州的优质医疗、教育资源远高于其他城市，可通过合作办学办医、建立分院分校等方式，提升优质公共服务均等化水平。市场一体化方面，建立统一、开放的市场准入机制，促进要素资源合理配置和自由流动。

（四）推进绿色循环低碳发展，奠定高质量发展的资源环境基础
实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，不断提高资源利用水平，推进绿色循环低碳发展，进而奠定高质量发展的资源环境基础。一是充分利用开放优势和创新资源，推动传统产业绿色化、低碳化、循环化改造和绿色生态产业发展。二是圈内城市之间重视生态共建、环境联防、协同发展，尤其是清远、云浮等北部生态区城市。三是健全绿色循环低碳发展的体制机制和政策保障，将环境因素纳入产业发展的战略之中。

注：
① “一群”指珠三角世界级城市群，“五圈”指广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈。