编制高质量的可行性研究报告

本系列文章的前两篇，分别从如何理解可行性研究报告编写大纲的基本框架以及根据项目特征编制可行性研究报告进行了分析，总体上偏向于基本原则和方法论的介绍。而要编制一份高质量的可行性研究报告，除了对编写大纲有清晰的总体认识外，还需要在细节上下功夫，把握住可行性研究报告每一章的核心要求，才能完成对项目建设必要性和可行性的全面评价。本篇文章针对政府投资项目可行性研究报告编制进行介绍。

“概述”是浓缩版的可行性研究报告

在可行性研究报告编写大纲中，第一章为“概述”，包括“项目概况”“项目单位概况”“编制依据”“主要结论和建议”四个部分。从其内容要求看，这一章要求编制单位对项目进行一个全面、完整、简洁的说明，其目的是为决策者提供浓缩的可行性研究报告，以便于快速了解项目。

“概述”的编制，需要注意几个方面：其一，作为浓缩版本，“概述”的编制建立在其后各个章节编制完成、从各章中提取相关结论的基础上。除“项目单位概况”外，项目概况、编制依据、主要结论和建议等三部分内容均来自后续各章，且必须与各章的内容保持一致。其二，“概述”中的每一个部分内容都有其特定的作用。“项目概况”是对整个项目完整的描述，既要全面，但又要简明扼要，要给出项目的完整情况，但又不需要繁琐的技术分析，直接采用整个可行性研究报告中各个部分对项目的分析结论即可；“项目单位概况”是对项目单位进行充分的介绍，涉及项目单位基本情况，新组建项目法人组建方案，政府资本金注入项目的项目法人基本信息、投资人（或者股东）构成及政府出资人代表等三个方面的说明。无论哪一个方面的介绍，都要围绕项目单位具有建设和经营项目的能力和资格展开相关内容，同时还要说明项目法人的选择是否与现行投资管理政策下不同项目类型对项目法人的要求相符合，如政府资本金注入项目要求企业为项目法人，直接投资项目要求事业单位为项目法人。“编制依据”则要提供两方面的依据，一是项目建设的依据，包括规划、产业政策、行业准入标准等，二是项目方案设计的依据，如建设标准、规范、计算方法、参数等。“主要结论和建议”需要归纳汇总可行性研究报告后续各个章节的结论性意见并针对项目的未来提出针对性的建议。其中，主要结论应当包括每一个方面的可行性结论，包含技术、财务、经济、环境、土地、资源、社会等各方面的可行性，缺一不可；建议，则应当针对后续阶段的工作，如初步设计、建设实施、运营管理等提出，同时应当提出后续阶段可能面临的风险、问题的防范、解决措施或方案；最后，可行性研究报告中的结论和建议，还停留在预测阶段，应当留有余地，不要绝对化。

“项目建设背景和必要性”说明项目与宏观目标的对接程度

第二章“项目建设背景和必要性”要求论述三个方面，即“项目建设背景”“规划政策符合性”以及“项目建设必要性”。三个方面的分析，应当着重说明项目建设的宏观背景以及项目与宏观政策目标的对接程度。在申请上级政府资金时，此章内容是申请理由和依据的主要支撑。

在现行体制下，以规划为龙头引导项目，项目必须符合规划要求是策划项目的基本原则，项目必须有助于实现宏观发展目标是基本要求。因此，“项目建设背景和必要性”一章的分析，主要是从宏观角度论证项目建设的必要性。其一，“项目建设背景”中，首先要说明项目立项背景，包括提出项目的宏观背景和微观背景。如果是政府投资项目，且已经完成了项目建议书审批，则此部分可直接引用经批准的项目建议书的相关内容。然后，要对作为可行性研究报告审批的前置性条件，包括项目用地预审和规划选址等行政审批手续办理和其他前期工作进展进行说明，以确保可行性研究报告具备所有报批的前置性条件。其二，“规划政策符合性”中，着重说明项目与相关规划、政策确定的投资方向、目标、重点、行业或领域的符合性，以及项目是否满足宏观规划及具体政策的相关要求。这一方面的分析，涉及到项目与经济社会发展规划、区域规划、专项规划、国土空间规划等重大规划的衔接性，与扩大内需、共同富裕、乡村振兴、科技创新、节能减排、碳达峰碳中和、国家安全和应急管理等重大政策目标的符合性，涉及面广。分析过程中，应当开展有针对性的分析，凡是项目涉及到的规划、政策，都应当进行详细分析，而未涉及到的，无需生拉硬拽。同时，在分析中，应当特别注意的是一定要注意项目与最终决策层级的规划政策的对接。其三，“项目建设必要性”的分析建立在前两方面分析的基础上。编写大纲要求此处从重大战略和规划、产业政策、经济社会发展、项目单位履职尽责等层面，综合论证项目建设的必要性和建设时机的适当性。在分析过程中，应当在已经说明项目符合规划政策确定的发展要求和宏观目标的前提下，说明项目有助于实现具体的规划政策目标，并且项目已经具备了建设的必要条件，可以开展建设。项目单位履职尽责层面的分析，则侧重于通过说明项目建设提供产品和服务，有助于完成项目单位应尽的服务职责。

“项目需求分析与产出方案”的核心是需求决定项目

第三章“项目需求分析与产出方案”要求论述三个方面，即“需求分析”“建设内容和规模”“项目产出方案”，其核心要求是说明项目面临的近远期需求与项目建设方案、项目提供的产品或服务之间的因果关系，论证项目建设内容和规模的合理性以及提供产品或服务对需求的适应性。

“需求分析”的基本要求是“在调查项目所涉产品或服务需求现状的基础上，分析产品或服务的可接受性或市场需求潜力，研究提出拟建项目功能定位、近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构”。论证中，首先要对可能的公共需求进行分析，只有存在相关的公共需求，才有项目建设的必要性——与第二章不同，此处论证的是项目的微观建设必要性。需求分析中的第一个问题是需求从何而来。根据政府负责提供公共服务的基本定位以及公共需求来自社会公众实际需要的基本原理，在分析项目需求状况时应当注意公共需求自上而下的生成机理，从基层的实际需求分析判断项目需求状况。分析中，应当从社会公众的个性需求中总结归纳共同需求，形成能够通过项目建设提供的产品或服务需求，并按照管理制度、政策规定谋划项目。在谋划项目时，注意把握好“量力而行、适度超前”的基本原则合理确定项目的最佳规模，即根据近远期公共需求的状况，结合公共需求长期持续稳定增长的变化规律，在项目全寿命周期成本最低、面向公众提供公共产品或服务周期最长的前提下合理确定项目方案。

“建设内容和规模”是在需求分析的基础上以及充分把握公共需求变化规律的条件下合理确定项目建设的主要内容和规模大小。按照大纲的要求，此部分要“结合项目建设目标和功能定位等，论证拟建项目的总体布局、主要建设内容及规模，确定建设标准。大型、复杂及分期建设项目应根据项目整体规划、资源利用条件及近远期需求预测，明确项目近远期建设规模、分阶段建设目标和建设进度安排，并说明预留发展空间及其合理性、预留条件对远期规模的影响等”。在论证中，注意政府投资项目的目标是为社会公众提供相应的公共产品或服务，最大限度满足公共需求。在保障社会公平性的要求下，项目带有强烈的公共属性，直接的财务收益要么没有要么偏低，对项目全寿命周期成本以及融资方案有直接影响。按照贴近需求、方便公众的基本要求，项目的总体布局、主要建设内容及规模必须根据公共需求的基本特点予以确定。建设标准的确定，需要充分考虑满足近远期公共需求、适用耐用、使用周期长、公共产品和服务供应稳定等多方面因素。项目是否需要分期、分阶段建设，则取决于公共需求的变化特征。当公共需求规模庞大且政府不具备一次完成大规模项目建设的能力时，分期、分阶段实施项目有其必要性和合理性。但是，在确定分期、分阶段项目建设方案时，应当充分考虑项目后期建设面临的建设成本大幅度攀升的影响。

“项目产出方案”部分，按照大纲要求，应当“研究提出拟建项目正常运营年份应达到的生产或服务能力及其质量标准要求，并评价项目建设内容、规模以及产出的合理性”。这里论证的是项目的具体产出方案，应当根据公共需求的总量、结构、阶段性变化、区域分布等多方面情况，合理确定项目建设完成后形成的生产或服务能力提供的产品或服务。质量标准的选择，同样遵循量力而行、适度超前的基本原则，以最大限度满足公共需求为出发点，同时不过度超前，不超出政府的投资承受能力以及社会公众的消费意愿和能力。项目建设内容、规模以及产出的合理性，可以根据项目方案与公共需求的对接程度、项目满足公共需求的水平、政府的履职尽责水平以及公众满意度等多方面因素予以确定。